Как сделать государственную политику и помощь в целях развития более эффективными? Больше вовлекать граждан. Такой вывод был сделан Всемирным банком в недавнем
исследовании
о роли участия граждан в принятии политических решений, которые касаются развития страны («Как политика должна работать на развитие: усиление вовлечения граждан», 2016).
Учитывая, что Всемирный банк традиционно работает с правительствами стран, которые являются основными клиентами и акционерами Банка, данный отчет означает существенное смещение акцента в сторону усиления взаимодействия с гражданским обществом ввиду осознания его важности для качества политических решений, касающихся жизни простых людей.
Стоит отметить, что Всемирный банк не раз в прошлом подвергался критике за игнорирование мнения гражданского общества и положения с правами человека в странах — клиентах Банка.
Исследование Всемирного банка заключает, что в развивающихся странах политические лидеры и правительства часто неспособны принимать эффективные политические и экономические решения, затрагивающие жизнь простых людей, ввиду слабого вовлечения граждан и отсутствия так называемого механизма «обратной связи» через прозрачность, подотчетность и реальное вовлечение граждан. Часто даже при наличии благих намерений результаты политических решений оказываются неэффективными, если не сказать противоположными. Соответственно, прозрачность, подотчетность и открытость правительства и политиков крайне важны, так же как и благоприятная среда, способствующая росту активности граждан и налаживанию социального диалога с правительством по поводу решений, затрагивающих жизни простых людей и граждан.
Примеров неэффективных решений по всему миру достаточно. Министр финансов африканской страны, как приводится в отчете, готовит бюджет, где предусматривается значительное повышение заработной платы учителей государственных школ. Но известно, что эти учители часто отсутствуют на рабочем месте и мало стараются, даже когда работают. Министр прекрасно знает о проблеме, так как его департамент провел соответствующее расследование, но политические силы в стране не дают ему провести более разумную политику, чтобы устранить неявки на работу в школах. Эти силы, в частности, включают организованные профсоюзы учителей и требования граждан обеспечить достаточно рабочих мест в госсекторе. Министр задается вопросами: могут ли исследования помочь понять, почему политика приводит к неэффективным результатам не только в образовании, но и в других сферах? Что можно сделать, чтобы изменить ситуацию? Поможет ли бюджетная прозрачность, особенно в тех странах, где госбюджет обеспечивается доходами добывающего сектора и где существуют серьезные политические барьеры, в том, чтобы расходовать средства более эффективно?
Другой пример – из опыта Индии. Там неявка на работу госслужащих в секторе здравоохранения была идентифицирована как серьезная проблема и были введены технологические инновации, чтобы ее устранить: биометрическая мониторинговая система, которая сканировала отпечатки пальцев каждого сотрудника в начале и конце рабочего дня. Чиновники пригласили исследователей, чтобы замерить эффект нововведения. Однако оценщики показали, что вместо неявки появились другие проблемы – переход пациентов в частные клиники, а также сокращение услуг, оказываемых пациентам. Исследователи также отметили низкую мотивацию у госслужащих в плане внедрения новой политики. Местные политики, по мнению исследователей, посчитали, что проблема неявки надумана (так как это выборные политики и чутко прислушиваются к настроениям избирателей). В этом же случае возникают следующие вопросы: почему в госсекторе присутствует низкая мотивация для внедрения более эффективных решений, как можно вовлечь в решение проблемы простых людей, когда технократы и политические лидеры этому сопротивляются?
Создание антикоррупционных агентств порождает похожие вопросы. Эффективность работы таких агентств сомнительна из-за отсутствия политических мотивов, чтобы снизить коррупцию. Такие агентства, возможно, специально создаются с целью вести неэффективную работу, а в других случаях – сталкиваются с непреодолимыми политическими препятствиями, чтобы осуществлять свой мандат. Как можно усилить мотивы и поведенческие нормы среди чиновников, чтобы те лучше справлялись со своей работой?
Распространенная коррупция и низкое качество оказываемых государством услуг снижают легитимность государства в глазах граждан, которые отвечают государству неуважением по отношению к его институтам, несоблюдением закона и даже склонностью к конфликтам. Такое поведение, как выбрасывание мусора на улицы и воровство электричества у государственных компаний, считается гражданами «законным», так как они верят, что чиновники, в свою очередь, также воруют, только в б
о
льших масштабах.
Понятно, что такие факторы тормозят работу и Всемирного банка, а также и прочих международных организаций, наводя тень на их программы и делая их малоэффективными. Поэтому решения проблемы эффективности лежат в усилении прозрачности, подотчетности и взаимодействия государства и граждан в части принятия решений именно на политическом уровне. При этом в отчете отмечается, что граждане должны иметь реальные рычаги влияния на политическое руководство и лидеров стран, в случае если те или иные решения не устраивают большинство. Указывается, что роль граждан в воздействии на основные механизмы политических решений фундаментальна, и делается вывод о том, что такое воздействие невозможно без наличия эффективно работающего механизма раскрытия общественной информации, открытых и развитых СМИ (публикующих, в частности, журналистские расследования), в том числе открытых платформ электронных СМИ и социальных сетей, где данная информация могла бы открыто распространяться.
Интересно отметить, что авторы считают, что выводы данного отчета одинаково применимы как к демократическим, так и к автократическим формам политического управления. Ослабление политического контроля и внедрение большей степени прозрачности и активности граждан несут меньше рисков, но больше пользы именно для самих политиков, которые смогут лучше понимать риски определенных решений и более эффективно реагировать в ситуациях, когда есть риски, например, нецелевого использования ресурсов, коррупции, негативного эффекта для окружающей среды или жизнедеятельности граждан.
В целом в данном исследовании делаются следующие основные выводы:
Ошибки правительства в выработке эффективно работающей социально-экономической политики есть следствие имеющегося нездорового процесса политического вовлечения граждан, так как в данном случае у политических лидеров отсутствует механизм подотчетности перед обществом и гражданами, они отчитываются только перед узкими группами, преследующими свои интересы
Политическое вовлечение лучше работает в ситуации, когда политические лидеры выбираются открыто и несут ответственность перед широкими слоями граждан и общественности за качество оказания общественных услуг. При этом открытость выборного процесса, а также активное, образованное гражданское общество крайне важны.
Прозрачность является важным инструментом политического вовлечения и предотвращает принятие политиками ошибочных решений.
Чтобы создать эффективные правительственные институты, необходимы изменения в политическом поведении и стимулах при активизации гражданского процесса. Традиционные технократические механизмы обучения, реформирование структур и внедрение информационных технологий недостаточны, чтобы поменять фундаментальные стимулы.
Осознавая фундаментальную важность прозрачности и подотчетности,
Всемирный банк в своем отчете дает следующие рекомендации в части усиления политики в данном направлении.
Прозрачность полезна и важна, только когда есть реальный доступ к информации и возможность получать, анализировать и распространять качественную и полноценную информацию о деятельности правительства и принятии политических решений. Таким образом, должны получать развитие информационная инфраструктура, сильное и образованное гражданское общество, аналитические центры и должен обеспечиваться доступ к данным и статистике. В противном случае политики и оппозиция могут манипулировать прозрачностью.
Политика в отношении регулирования медиарынка является важной составной частью стратегии контроля над политическим процессом.
Должна существовать реально функционирующая политика подотчетности со стороны правительственных структур.
Политическое поведение и активность граждан должны поощряться, а мнения и право на несогласие граждан должны быть разрешены законодательно и быть свободны от преследований и наказаний.
Сам тот факт, что Всемирный банк опубликовал исследование, выступающее за активизацию вовлечения граждан в политические процессы, достаточно значимое событие. Ведь, согласно уставу, Всемирный банк и его сотрудники не должны вмешиваться в политические процессы либо выступать и агитировать за смену политического устройства стран-членов. В этой связи авторы делают акцент на экономическом обосновании рекомендаций в настоящем докладе и ссылаются на научные исследования, показывающие, что политическое участие граждан
оказывает существенное влияние на результаты экономического развития. В отчете приводится множество примеров, как, например, усиление активности граждан через прозрачность и подотчётность правительств в таких странах, как Индия, Бразилия, Мексика и Уганда, привело к значительным улучшениям показателей экономического и социального развития в последние годы, в том числе к снижению крайней бедности, созданию рабочих мест и снижению коррупции.
Остается неясным, как результаты исследования скажутся на финансировании Всемирным банком экономического развития в тех странах, где структура политического процесса крайне закрыта, гражданское общество неразвито и находится под прессом, СМИ несвободны, а правительства имеют явную ориентацию на клиентаризм и автократию. Многие из данных стран, включая страны Центральной Азии, являются членами международных финансовых организаций и активно привлекают внешнее финансирование.
