25 лет назад Таджикистан выбрал рыночный путь развития, что привело к кардинальным переменам во всех сферах хозяйствования в стране. Однако есть еще много задач, которые по разным причинам и сегодня остаются нерешенными. Одной из таких задач в сфере питьевого водоснабжения и санитарии является рыночная роль государства.
Несмотря на кардинальные изменения экономических приоритетов в стране после обретения независимости, уровень государственного вовлечения в сферу питьевого водоснабжения и санитарии остался неизменным. Государство не стало «проводником» реальных инвестиций в сектор, а стало просто «привлекателем» кредитов и внешних заимствований в сферу, что, в конечном итоге, ложится бременем на бюджет, то есть на налогоплательщиков.
Несомненно, государство должно быть гарантом обеспечения чистой питьевой водой и доступными услугами санитарии, однако это не должно быть прямое обеспечение, государство должно создавать условия и «регулировать» отношения в секторе, обеспечивая баланс интересов поставщиков и потребителей услуг питьевого водоснабжения и санитарии. По крайней мере, так делают в странах с многолетним опытом рыночных отношений.
Есть примеры
Создание специальных полномочных органов регулирования, в компетенцию которых входит контроль за деятельностью фирм, в первую очередь частных.
Пионером в этом вопросе можно назвать США, где регулирующие органы создавались в разной форме еще в начале прошлого века. Их целью был экономический контроль над деятельностью частных компаний в сфере общественных услуг для достижения баланса интересов поставщиков и потребителей услуг. Такое регулирование в США и по сей день осуществляется на федеральном уровне и на уровне штатов.
Госрегулирования государственных компаний в США нет, так как общественные предприятия являются неприбыльными.
В ряде стран регулирующие органы также осуществляют регулирование деятельности и госпредприятий, которые являются коммерческими предприятиями и их деятельность направлена на получение прибыли. Регуляторы создаются в виде комиссий для обеспечения коллегиальности принимаемых ими решений. Для обеспечения их политической и финансовой независимости от исполнительной власти разрабатывается и принимается специальная законодательная база, дающая таким органам широкие полномочия и четко определённые права и обязанности.
Конкурсный доступ на рынок (или регулирование через договорные отношения).
Среди европейских стран лидером по контрактному управлению в секторе ПВиС является Франция. Объектом конкуренции при такой форме коммерциализации сектора ПВиС выступает право на управление. Основным средством регулирования являются условия контракта, где изначально прописываются условия по тарифам и экономическим показателям деятельности. Конкуренция образуется между различными управляющими организациями за право управления. В зависимости от условий контрактов инвестиционная часть деятельности остается за государством или частично передается управляющей организации.
Непосредственное управление предприятиями, находящимися в государственной (муниципальной) собственности, со стороны государства (муниципалитета) как собственника.
Данный способ регулирования на практике может быть построен по-разному. К примеру, в США широкое применение получило создание так называемых «общественных» предприятий – public utilities. Это строго неприбыльные предприятия, собираемые ими с потребителей платежи предназначены только для покрытия производственных расходов предприятия и, при необходимости, для расширения услуг.
Другой вид — когда государство создает акционерное предприятие и оставляет контрольный пакет акций за собой или в устав вносит правило «золотого акционера», согласно которому может влиять на экономические решения компании. Такой подход распространен в Германии.
Во всех трех способах регулирования государство играет в первую очередь роль экономического регулятора, определяя рамки деятельности предприятий через тарифы и лицензирование, а также оставляет за собой функцию технического надзора за безопасностью и качеством оказываемых услуг в сфере ПВиС. В некоторых странах, к примеру в Армении, кроме регулирования посредством контрактов также осуществляется регулирование через создание специальных полномочных органов, описанных в пункте выше.
Методы регулирования также отличаются разнообразием, но могут применяться в каждом из описанных выше способов. Чаще применяются ценовые — тарифные методы регулирования деятельности естественных монополий. Государство осуществляет такое ценовое/тарифное регулирование, сдерживая, понижая или повышая тарифы различными способами.
Наш «таджикский путь»
Путь, который применен в Таджикистане и в ряде других стран СНГ, – создание госпредприятий, которые, имея определенную долю хозяйственной обособленности, в то же время находятся в подчинении у учредивших их госорганов. Данный способ напоминает указанный выше последний путь регулирования – непосредственное управление со стороны государства. Однако на этом сходство заканчивается.
В Таджикистане регулирование не носит экономического характера. Главный инструмент развития предприятий водоснабжения – тарифная политика — не основан на экономических соображениях. Как и во многих странах СНГ, тарифное регулирование осуществляется со стороны антимонопольных органов, у которых цели в тарифном регулировании разные. Экономические регуляторы нацелены на «развитие» предприятий водоснабжения, а антимонопольные органы — на «ограничение», так как их изначальная цель не дать воспользоваться монополии ее монопольным положением.
Также в Таджикистане есть институт уполномоченных органов исполнительной власти, которые называют часто регуляторами той или иной сферы. Однако и это утверждение является ошибочным, так как традиционно уполномоченные органы разрабатывают политику в том или ином секторе, контролируют исполнение соответствующих нормативно-правовых актов, но опять же не осуществляют регулирование.
В секторе питьевого водоснабжения таких уполномоченных органов, согласно постановлению правительства РТ от 31 декабря 2011 года № 679 «Об утверждении порядка государственного контроля и надзора питьевого водоснабжения», приведено сразу несколько — от Минздрава и Управления по архитектуре до местных исполнительных органов госвласти. Но все указанные органы занимаются техническим контролем и надзором в сфере, но никак не экономическим регулированием.
А экономическое регулирование заключается в осуществлении деятельности посредством ряда ценовых и неценовых методов для достижения баланса интересов поставщиков и потребителей в обеспечении услуг питьевого водоснабжения и санитарии. Интересы потребителей не означают их возможности, а интересы поставщиков не означают наличие ресурсов. На практике это просто трезвый экономический расчет — сколько надо заплатить за литр воды, поданный в вашу квартиру, чтобы завтра предприятие водоснабжения смогло покрыть все свои расходы по оказанию данной услуги и смогло обеспечить долгосрочное функционирование и развитие системы.
Этим и занимается специально обособленный орган – регулятор. Обособляют его финансово и управленчески, чтобы он не зависел напрямую от исполнительной власти, от распределения бюджетных средств. Для этого в законы о регуляторах размещают нормы, описывающие процедуры создания органа, его место в системе власти, чаще всего только в прямом подчинении первому лицу страны. И даже первое лицо не может просто уволить ключевых сотрудников регулятора, а только по основаниям, изложенным в законе.
Чаще всего содержание аппарата регулятора осуществляется за счет регулируемых лиц. Регулирующие органы создаются в виде комиссий, чтобы обеспечить коллегиальность в принятии ими решений. Наконец, чтобы регулятор не воспользовался своим положением, закон предписывает жесткие правила по прозрачности его действий с должным уровнем подотчетности широкой публике.
Нужен ли нам такой орган? Вот что нам точно нужно, так это задуматься о будущем предприятий водоснабжения и санитарии, которые 25 лет назад повернулись лицом к рынку. А в рыночных отношениях без четко выстроенной системы экономического регулирования нельзя, нельзя идти дальше и нельзя развиваться.
