Несмотря на определенный прогресс в сфере управления государственными финансами, бюджетная политика в Таджикистане содержит ряд серьезных, можно даже сказать концептуальных, проблем, — пишет в своей статье специально для CABAR.asia экономист Константин БОНДАРЕНКО.
Хотя с технической стороны бюджетная политика сейчас намного более упорядочена, чем, например, в 90-е годы, но бюджетирование в Таджикистане слабо ориентировано на результат.
Почему не хватает денег?
На очередном заседании правительства 28 октября 2015 года был одобрен проект закона «О Госбюджете РТ на 2016 год» и показатели госбюджета на 2017–2018 годы. Был озвучен факт, что за 9 месяцев текущего года Госбюджет выполнен на 96,5%, в результате чего бюджет недополучил свыше 391 млн сомони.
В чем причина сложившейся ситуации с невыполнением плана доходной части бюджета? Видимая часть проблемы, конечно, связана с непростой экономической ситуацией. На том же заседании правительства говорилось: «Под воздействием внешних факторов темпы реального роста ВВП снизились по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 0,5 процентных пункта, внешнеторговый оборот — на 17,9%, в том числе импорт товаров — на 21,8%, денежные услуги населению — на 8,1%, а курс сомони по-прежнему испытывает давление».
Даже некоторых из перечисленных факторов достаточно, чтобы бюджетные поступления сократились. Учитывая, что доля налогов, собираемых при импорте (НДС, пошлины и акцизы), традиционно высока для Таджикистана, падение его объемов почти на четверть могло привести и к более значительному недобору средств. Очевидно, этого не происходит потому, что налоговые органы прилагают значительные усилия для выполнения плана, буквально «выжимая» налоги из таджикских предпринимателей. Подтверждением этому является тезис с того же заседания правительства, где в качестве решения проблемы предлагается «принять и реализовать эффективные меры в целях полного выполнения Государственного бюджета».
Но так ли все просто? Не хватает денег, «приняли меры», и все снова идет по плану. Почему не подойти к вопросу иначе – не хватает не потому, что мало доходов, а может быть, слишком большие и неэффективные расходы?
В Таджикистане одна из главных проблем бюджетной политики заключается в том, что прогноз доходной части бюджета привязан к планируемым расходам. То есть, даже если экономическая ситуация ухудшается, это не главный фактор при планировании бюджета. Приоритет расходов заставляет искать новые доходы, а никак не экономить.
По причине такого рода практики расходы госбюджета в Таджикистане не один год растут темпами, опережающими темпы роста экономики. Вот и на следующий, 2016 год объем государственного бюджета предусмотрен в размере 18 млрд 306 млн сомони, что на 3,3 млрд сомони, или 19,8%, больше по сравнению с текущим годом.
Даже если в этом году сработает принцип «мы за ценой не постоим» и любыми доступными средствами план доходов будет выполнен, в следующем году ситуация повторится.
В итоге, когда внутренние источники пополнения бюджета в виде налогов будут исчерпаны, а они рано или поздно исчерпываются, бюджет будет иметь серьезный дефицит. Для его покрытия придется либо увеличить денежную эмиссию, что разгонит инфляцию и больно ударит по карманам граждан, либо прибегнуть к внешним заимствованиям. Внешние заимствования, в свою очередь, также усиливают другую проблему – рост госдолга, бремя по обслуживанию которого ложится снова на тот же бюджет и в итоге — на граждан.
Неэффективные расходы
Привязка доходов к планируемым расходам (а не наоборот, что казалось бы логичнее) имеет системный характер, связанный со стремлением сохранять значительный вес госсектора в экономике, что неизбежно приводит к необходимости больше перераспределять средств. Это и попытка поддерживать «социальную» направленность государства, которая выливается в значительные расходы на медицину, образование и ряд других статей (почти половина бюджета). Кроме как таковых органов государственной власти, также требующих на себя расходов, в стране функционируют многочисленные и, в основной массе, крайне неэффективные государственные предприятия — различные ГУПы и акционерные общества, активно поглощающие бюджетные ресурсы. Ну и наконец, фишка Таджикистана – строительство юбилейных «пирамид».
Учитывая многообразие всех упомянутых и неупомянутых направлений расходов, задача бюджетной экономии достаточно трудновыполнима. Но проблема не только в объемах расходов, но и в их общей эффективности.
В бюджетной политике Таджикистана в целом отсутствует ясность в процессе формирования бюджетных приоритетов и их соответствия приоритетам стратегическим. За исключением финансирования инфраструктурных проектов, многие другие статьи государственных расходов имеют более абстрактные цели.
Это выражается в том числе в том, что в Таджикистане крайне слабо на сегодняшний день используется принцип программного бюджетирования. Это означает, что расходы привязаны не к планируемым результатам, а к процессу. Условная госорганизация получает финансирование, в большей мере исходя не из того, каков «продукт» ее деятельности, а из того, сколько в ней работает штатных работников, сколько средств необходимо на поддержание помещений, оборудование и т.д. Более того, некоторые нормативы расходов в госструктурах основаны на документах, принятых еще в советское время. Такой подход может вести к ситуации «солдат спит — служба идет». То есть: есть министерство, есть госорганизация – значит, есть финансирование, а оценить насколько соответствовал потраченный объем средств позитивному эффекту от их деятельности, достаточно сложно.
Не прозрачный процесс бюджетирования
Консервирует проблему низкой эффективности и сомнительной приоритизации госрасходов тот факт, что существуют проблемы с доступом и качеством бюджетной информации. При этом уровень вовлеченности граждан в обсуждение бюджетной проблематики в стране — крайне низкий.
Так, несмотря на то что таджикское законодательство напрямую не запрещает доступ к бюджетной информации, существующие неясности позволяют ее не предоставлять общественности. Законодательством РТ не предусмотрены процедуры информирования населения относительно процессов и результатов финансовой политики и госбюджета. Поэтому тот объем информации, который есть в доступе, зависит скорее от доброй воли предоставляющих ее структур.
Справедливости ради стоит заметить, что на сайте Министерства финансов перечень доступных для общественности документов значительно расширился. Сейчас там можно найти не только закон о бюджете на текущий год, но и ряд других документов. Проблемой пока является оперативность предоставления информации и ее качество.
Можно в общем виде найти параметры расходов/доходов, их источники и направления, а что это собственно дает? По большинству статей расходы представлены в очень агрегированном виде – есть статья «сельское хозяйство», а на какие именно цели расходуются средства, понять невозможно.
Опасные «невидимки»
Как, наверное, уже можно было понять, та бюджетная информация, которая сейчас присутствует в открытом доступе, не позволяет даже заподозрить существование ряда специфичных проблем в бюджетной политике Таджикистана.
Приведем лишь некоторые интересные примеры.
Распространенной в Таджикистане практикой является использование т.н. «квазифискальных операций». Это операции в основном государственных компаний (но иногда и частных) от имени органов государственного управления, имеющие последствия для бюджета, но не отражающиеся в бюджетной отчетности.
Например, государство может поручить финансовым или коммерческим учреждениям предоставлять товары или услуги по ценам ниже рыночных, и тогда разница между рыночной и субсидированной ценой представляет собой убытки этих учреждений. Вместе с тем, если бы государство напрямую субсидировало данную операцию, это отражалось бы как субсидия в Государственном бюджете, и расходы на проведение такой политики были бы очевидны.
Другой пример порочной бюджетной практики – использование т.н. «условных обязательств», сроки материализации и размер которых определяются наступлением некоторого события в будущем. В Республике Таджикистан наиболее распространённые виды условных обязательств – это субзаймы, то есть кредиты международных организаций, предоставленные Правительству, которое затем кредитует предприятия.
Ярким примером в Таджикистане также является ситуация с таджикскими банками, когда их сначала принуждают выдавать кредиты по «льготным» процентным ставкам, а когда в банке начинаются серьезные проблемы, государство за счет бюджетных средств «спасает» банк.
Более понятной для неспециалистов является ситуация с налоговыми льготами. Для бюджета льготы — это, по сути, скрытый вид расходов, т.к. они влекут за собой недополученные доходы. Практика предоставления налоговых льгот через закон о Государственном бюджете является постоянной. Несмотря на то, что Закон «О Государственном бюджете» содержит положения о предоставляемых льготах, данные о количественной оценке таких льгот не приведены в бюджетной документации.
Довольно специфичной проблемой является доля в общем объеме госдоходов неналоговых поступлений, или так называемых «специальных средств». В 2015 году сумма таких поступлений составила порядка 1 млрд сомони (1030,8 млн сомони), что сопоставимо с поступлениями отдельных крупных налогов. К таким поступлениям относятся доходы государственных учреждений от выдачи разрешительных и других документов (патентов, паспортов и т.д.), штрафы, пошлины и др.
Возникает ряд вопросов. Не стимулируют ли платные услуги и работы бюджетные организации на «зарабатывание» средств? Взимается ли плата за те услуги, которые государство должно предоставлять бесплатно? Ведь граждане и так уже «оплатили» содержание бюджетных структур своими налогами. И есть такое понятие, как «план по штрафам», насколько адекватным он является? Т.е. отдельные структуры используют объем собираемых штрафов как показатель своей эффективности и фактически косвенно заинтересованы в увеличении числа нарушений.
Одним словом, хорошо, что в бюджет поступают дополнительные средства, но если граждане при этом переплачивают или платят за навязанные и ненужные услуги, то насколько адекватен такой подход?
На «десерт» можно упомянуть такую тему, как расходование средств спецфондов – стабилизационного и президентского. Процедуры их расходования четко не прописаны, между тем как объем аккумулируемых в фондах средств год от года становится все более значительным. Получается, что использование этой части бюджетных денег может носить откровенно ситуативный характер.
Жесткие реформы помогут оптимизировать бюджет
Бюджет государства – это не только сфера управления финансами как таковыми, а один из основных инструментов государственной политики, влияющий на экономические отношения в целом и качество жизни населения. Поэтому многие вопросы, от решения которых зависят перспективы экономического развития Таджикистана, упираются в необходимость реформирования бюджетной политики.
Сейчас, в ситуации экономического спада и нарастающей неопределенности, необходимо сделать жесткую ревизию всех статей государственных расходов и ограничить рост расходной и доходной части бюджета, хотя бы на уровне показателя роста ВВП за предыдущий год.
Необходимо поставить четкие количественные индикаторы общего сокращения госрасходов в Таджикистане, не подвергая сокращению только наиболее социально чувствительные статьи. К таким статьям, безусловно, не относятся строительство разного рода культурных объектов, проведение торжеств и поддержание работы госпредприятий. Если поставить жесткую цель в виде сокращения расходов, например, на 10%, в результате непростого выбора такая оптимизация будет сделана. Иначе всегда найдутся причины расходы не сокращать.
Более специфично, в бюджетной политике Таджикистане необходимы также следующие изменения:
• Исключить привязку прогноза доходной части к планируемым расходам бюджета.
• Внести изменения в законодательство, регулирующее доступ к информации для общественности. При этом улучшить качество и полноту бюджетной информации, в первую очередь на сайтах госорганов.
• Активно внедрять бюджетирование, ориентированное на результат, а не на процесс (программное бюджетирование).
• Издать полноценный «гражданский» бюджет, содержащий лаконичное, доступное и понятное описание статей доходов и расходов.
• Законодательно закрепить проведение бюджетных слушаний и выделять для этого финансирование.
• Ограничить масштаб квазифискальных операций и усилить контроль над ними.
• Исключить практику списания налоговой задолженности через постановления правительства.
• Обеспечить, чтобы Налоговый кодекс стал единственным законодательным инструментом предоставления налоговых льгот. При этом проводить количественную оценку налоговых льгот и ее результаты делать достоянием общественности.
• Разработать реестры платных и бесплатных государственных услуг и исключить стимулы к сбору дополнительных средств, в первую очередь за счет оказания навязанных услуг, выдачи дополнительных разрешительных документов или наложения штрафов.
Данный перечень мер не является исчерпывающим, и ограниченные рамки статьи не позволяют раскрыть все аспекты проблематики бюджетной политики. Тем не менее, реализация даже части упомянутых изменений позволит сфере управления государственными финансами в Таджикистане стать концептуально иной – более ориентированной на рыночные принципы и принципы открытого гражданского общества.
Печатается в сокращении
